土地衝突呼喚制度改革

張　穗　強

　 近年中國大陸的官民衝突加劇，許多地方政府頻頻與村民發生對峙、強拆、強徵，甚至斷水斷電的惡性事件，動輒要出動武警、公安才能控制局面，問題的核心都是土地徵用問題。在中國大陸，土地的歸屬和處理向來是最困擾、最麻煩、最尖銳的問題之一。由於這些年大陸樓市暢旺，土地價格高昴，更加劇了問題的複雜性、嚴峻性。現時中國特定的社會環境下，由於土地制度嚴重滯後，產權歸屬很不清晰，再加上官員腐敗，官商勾結，為追求土地開發的回報往往犧牲村民權益，導致土地問題激化，官民矛盾尖銳，加大了社會衝突。故要徹底、妥善處理好官民關係，除了反腐打貪之外，盡快改革現時的土地制度，讓土地所有權真正回到農民手中，讓土地的產權、使用權能夠自由流動，並嚴格控制地方政府向農民、徵地的權力，才能根本杜絕官民間的土地衝突。

政府強徵土地  引發官民衝突

　 中央近年一再強調要以人為本，權為民用，今年北京的“兩會”期間，國家主席習近平號召國民要共織“中國夢”，總理李克強誓言要“壯士斷腕”，“反貪到底”，“讓人民過好日子，政府過緊日子”。然而，就在“兩會”結束以來因土地問題出現的官民衝突卻越來越激烈，民眾抗爭的人數、次數越來越多，當局要出動的警力也不斷增加。這樣發展下去，別說編織“中國夢”，連正常的社會安定和諧都難以維持。可見，土地問題的嚴重性不容忽視，頻繁的官民衝突應引起警惕，改革土地制度已到了刻不容緩的時候。
現時內地的媒體報道相當開放，近期浙江、黑龍江、河南、廣東、河北、貴州等多個省市因土地問題引發的官民衝突，內地媒體都作了很祥盡的報道，有的衝突事件當局的處理得還算不錯。而衝突的起源，都是村民不滿意當局的徵地賠償安排，不願遷出所居住的村莊及房屋，而當局往往又要強制搬遷，甚至強拆民房，強徵農田，導致官民對立，勢如水火，各種形式的衝突不斷增多，一些地方更釀成流血事件，官員、警察、民眾均有傷亡，形勢嚴峻，令人憂慮。從內地的報道中顯示，這些土地衝突個案有一個很相似的地方，就是地方政府都以發展房地產、修建市政設施為由，用低價強徵農民的土地，再轉讓給相關的地產商、開發商，從而引起土地使用者的強烈不滿。在投訴無門，當局又強收土地，強拆民房的情況之下，村民為維護自身權益唯有奮起反抗，一起與政府、警察對峙，導致發生激烈衝突，造成流血事件。

貧困縣建渡假村釀流血事件

　在眾多的土地衝突事件中，以近期河南省淮濱縣的衝突事件最為典型，也最具代表性。據北京頗具影響力的官方媒體《中國青年報》報導，淮濱縣屬國家級貧困縣，每年中央都要撥發巨額的扶貧款來解決民生。然而，就是這樣的一個國家級的貧困縣，縣政府卻要以低廉價格向村民強行徵走５０００畝的優質耕地，１７００亩的養殖水面、湖面，耗資５.３億元發展豪華的旅遊休閑渡假區，區內要興建高檔賓館、豪華別墅、水面遊樂項目等等，還美名為“走讀淮河的文化項目”。由於貧困縣農民對土地的依存性特別大，加上當局的收購價太低，賠償安置條件又不合理，故徵地進展欠暢順，項目遲遲無法動工，當局在急迫之下遂強行收徵土地，結果發生嚴重的衝突流血事件。
據中國大陸媒體報導，為強行徵地，縣政府派出了上百名公安警察和其他執法人員，出動了數十輛推土機、挖掘機等重型機械到場，不顧村民的反抗強行收地。村民為維護生計，保護農田，全力阻止大型施工機械的進入，遂與公安人員發生激烈衝突。根據當地民眾發上網絡的視頻顯示，衝突期間有多名村民被打傷，拘捕，推土機在一片黃璨璨的油菜花田地肆意蹂躪。由於現場有大批人員受傷流血，事態已經擴大，當局又急召當地的醫務人員和急救車趕到現場救護。現場有農民這樣控訴：“解放前是打土豪分田地，解放後是打農民奪田地”。如今大陸的資訊能量已今非昔比，這段圖文並茂的新聞網上播出後，海內外輿論大嘩，海外華人看了猶感痛心，實在值得人們深思反省。

亟待限制徵用農田

中國大陸近年不斷地因土地徵收問題引發官民衝突，固然有官員貪污及腐敗的原因，但其根源還是中國現行的土地制度很不完善，土地利益未徹底理順。中國人口眾多，耕地稀少，可供開發的土地就更少，這是造成近年大陸樓市持續熱旺，久壓不下的原因。現時中國的土地制度很特別，名義上所有的土地都屬“國家所有”，但中央和省級的國土局並不掌控土地，土地實際上都掌握在地方政府，尤其是“縣區鄉鎮”這些基層當局的手中。由於憲法規定土地都是“國家所有”的，地方政府就可以“代表國家”，以當地的經濟和地產發展之需，以“行政定價”方式向農民收徵土地，然後再以投標、拍賣等方式，把土地轉讓給相關的發展商。地方政府便從中獲得豐厚的賣地收入。由於中國憲法及現行土地制度賦予了地方當局有這種“賣地特權”，令政府強徵農田便有了“合法性”。而地方政府把強徵來的土地再轉賣給發展商，表面看起來是“市場行為”，但本質上是地方政府利用現行的憲法漏洞和不規範的土地制度，進行了極為惡劣的“倒賣土地”行為，從中謀取了不公平的利益。
　 由此可見，為什麼近年來中國的地方政府那麼熱衷去“圈地”？為何處處都大搞“開發區”、“工業園”？為什麼各地經常會出現農民與地方當局因土地問題的衝突？其根本原因，就是在中國現時這種僵化、落後的土地制度下，地方政府在“土地國有”的幌子下可以隨意“行政定價”，可以隨意“徵用農田”，也可以隨意進行“七通一平”，然後“倒賣”給相關的發展商。在真正的市場經濟下，土地是可以私有的，土地的產權是可以自由流動的，土地也並不完全由政府主導。故要長久穩定樓市，要長久解決土地問題，中國政府一定要下大決心，改革現行的土地制度。在未能進行土地制度的改革前，要切實保護好農民現時擁有的土地使用權。中國是一個“民以食為天”的國度，正由於現行的土地制度不完善，中國政府近年開始推行嚴格的農田徵收審批，地方政府凡要向農民徵收承包所有制下擁有的田地，或者要在農民現耕的農田進行各類商業開發，必須得到中央一級國土部門的批准，還要經過土地專家學者的充份論證。即使得到批準開發的農田，在進行土地訂價時，地價標準必須合情合理，地價標準要與農田使用者充份協商，對失去田地的農民還要妥善安置。種種跡象顯示，近年地方政府在土地徵用、土地轉讓，土地開發中的種種不正之風開始得到遏制，看來有關但當局還在要下大功夫，土地問題的官民衝突才能真正解決。

（作者是：中國城市經濟學會常務理事、香港社會文化研究學者）